亢霞

粮食作为世界各国的重要农产品之一,对消除贫困、保障国家粮食安全、促进农民增收等具有重要的意义。美国、日本和欧盟等发达国家在促进本国粮食生产的同时,针对不同时期本国粮食生产特点和变化形式,采取多种灵活的政策措施鼓励和支持本国的粮食产业发展,为中国粮食流通产业政策发展提供了诸多可供参考的经验。

1 主要国家粮食流通政策的发展状况

1.1 美国

美国目前有600多万人以农为业,仅占总人口的2%,各种类型的大小农场近200万个,农场总销售额每年大约在2000亿美元。虽然美国农业人口逐年下降,但农作物产量却在增加。农产品是美国主要的出口货物,农业生产总值约占国民生产总值的1.7%。2007年度美国粮食产量预计占世界粮食产量的16%。

作为世界上最大的农业现代化国家,美国粮食生产、流通的高效率不仅与国内资源相关,也与政策支持密不可分。联邦政府主要通过市场渠道促进流通,通过信贷杠杆和价格因素实行间接调控,形成了包括支持价格、粮食储备、土地休耕政策等在内的粮食运作系统,较好地解决了增加农民收入与粮食安全问题。美国粮食流通产业经历了从原始、自给自足向高效、现代化的转变,在不同的历史发展阶段,美国政府不断地、及时地调整包括粮食流通产业政策在内的农业政策。重要的农业政策演变大致可以划分3个阶段:一是传统农业政策阶段,这一阶段政策是基于《1933年农业调整法》,主要目标是支持农民收入,为美国农业的发展奠定了基础。二是变革后的农业政策阶段,这一阶段的政策是基于《1996年农业完善和改革法》,是在全球经济一体化和贸易自由化趋势不断加强的背景下提出的。三是新的农业政策阶段,这一阶段的政策是基于《2002年新农业法》,是在美国国内孤立主义和贸易保护主义有所抬头的背景下提出的。虽然2007年1月底美国农业部提出“2007农业法”提案,进一步突出以市场为导向的指导思想,对政府各项农业支持计划进行了改革,与“2002农业法”在过去5年里的拨款总额相比,“2007农业法”提案的拨款总额下降了约100亿美元。在一定意义上讲,“2007农业法”提案仍是“2002年新农业法”的延续。

此外,美国政府还通过行政手段对粮食市场进行宏观调控,如美国联邦农业部农产品市场服务局(FSA)的职能就是以农产品流通为中心,通过各种有效服务,使政府的农产品流通分配政策得以实施。

1.2 日本

日本是世界第二经济大国,目前GDP约占世界总量的15%,占亚洲的60%。陆地面积378万平方公里,人口1.3亿,其中农业从业人口216万,在总劳力6269万人中约占3.4%(截至2006年2月)。日本是一个地少人多资源短缺但已实现农业现代化的国家,粮食自给率低,需大量进口粮食。据统计显示,2005年日本水稻自给率为95%,小麦自给率为14%,大豆自给率为5%,玉米完全进口。

日本农业政策调整和变化的主线是从以发展粮食生产和提高农民收入为导向,转变为现在以发展现代农业和提高市场竞争力为导向。农业政策调整突出几个重要特征:农村发展全面性、农业目标多元化、市场机制以及市场开放。粮食政策主要经历了两个阶段的变化:一是颁布于1961年的《农业基本法》,以提高农业生产效率,提高农民收入,缩小工农差距为目标的基本法对二战后日本农业的发展起到了重要的作用。二是从1995年开始,日本政府较大幅度地修改调整了本国粮食政策。其中,最主要的有:1995年1月开始实施“关于主要粮食供需平衡及价格稳定的法律”(即“新粮食法”)；1997年出台了新的“大米流通法”；1999年7月开始实施“食品、农业、农村基本法”(以下简称“新基本法”)。“新基本法”以“农业的可持续性发展”、“食物的稳定供给”、“多功能性的充分发挥”和“农村的振兴”为基本理念,取代了沿用38年的“旧农业法”,该法首次把食品加工流通业与农业和农村经济的协调发展作为一个整体。确定要根据形势的变化,大约每5年调整制订一次食品、农业、农村基本计划,计划方案提交国会审议。2005年3月新的“食物、农业、农村基本计划”修改为“农业环境、资源保全政策”与“经营安定对策(跨多种作物的支持政策)”、“核心经营者与农地制度改革”相并列的主题,并由内阁会议讨论通过。2007年4月实施的“农业经营稳定对策”及其农业补贴方法和补贴水平、政策实施步骤和措施。

就农业多功能性的一些目标,日本政府还初步制定了相关的量化考核方法和指标,涉及到生态环境、水源涵养、食品安全、气候因素、空气质量、自然景观、历史遗址、青少年教育和农村社区发展等方面。评估范围包括防止水灾泛滥、保证河流安全、地下水源涵养、阻止土壤流出、处理有机性废弃物、调节气候变化、提供保健休养等,具体评价方法包括环境价值法、替代法等。此外,日本为了鼓励农民合作组织的发展,专门颁布了农协法,给与农协税收和投资建设方面的诸多支持。农协作为农民合作组织在日本农业发展中起到了举足轻重的作用。

1.3 欧盟

欧盟是多个市场经济国家的联盟,也是世界上主要的粮食生产和消费区。截至2007年1月1日,欧盟成员国增加到27个,总人口达到4.8亿,其中农业人口占总人口数的6.4%(27个成员国的数据)。2006/2007年度欧盟粮食总产量为32036万吨,占世界粮食总产量的12%。农业是欧盟继煤炭和钢铁之后受到欧盟政策制定者极大关注的重要经济部门之一。

欧盟对粮食生产流通的指导主要是通过共同农业政策(CAP)来实现的。始于1962年的共同农业政策核心是对农业提供大量补贴,保证农民的收入,促进农业发展,保证农产品在国际市场的竞争力。40多年来,欧盟对共同农业政策进行了多次的调整和改革,其中1992年的共同农业政策改革降低价格支持水平,变为对农民的直接收入补贴,减少耕地。1995年建立乡村发展援助基金。1999年,欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》,强调对农业政策进行更为彻底的改革,突出强调了农业的多功能性和可持续性,2002年各成员国对在2013年前补贴金额设定上限达成一致。2003年补贴与产量之间的联系转化为与动物与环境保护之间的挂钩。

EU～10(奥地利、比利时、丹麦、德国、爱尔兰、意大利、卢森堡、葡萄牙、瑞典和英国)2005年1月开始执行2003年6月达成的新共同农业政策改革方案,该方案完全转变了欧盟以往对农业领域的补贴方式,为欧盟农民按照市场需求自主生产提供支持。今后,大多数补贴将不与产量挂钩。“单一农业支付”新的措施与环保、食品安全以及动物福利标准紧密相关,并将补贴与生产分开,促使欧盟农民具有更强的竞争力,农业生产更具市场导向性,同时起到稳定农民收入的作用。通过减少对大农场的直接支付,可以为农民实施环保、质量标准和动物福利方面的项目提供更多的资金。此外,欧盟新成员国在实施欧盟共同农业政策上可以自主决定是选择单一区域性补贴(SAPS)还是执行标准的共同农业政策补贴办法。到目前为止,只有两个新成员国(马耳他和斯洛维尼亚)在2007年开始执行标志共同农业政策补贴,其它新成员国都已表示将选择单一区域性补贴形式。

从整体上看,共同农业政策既涉及欧盟农产品市场的供求平衡,又关系到农户收入的稳定,而且欧盟在改革过程中始终注重各方面的利益关系。

2 对中国粮食流通政策的启示

国外支持粮食生产和流通政策措施促进了本国粮食流通产业的快速发展,然而,模式本身是随着时代的变迁而不断丰富、不断完善和不断发展的。因此,我们在汲取别国粮食流通产业成功经验的基础上,充分考虑中国社会结构和文化特点等特殊性,借鉴甄别,为提出适合中国粮食流通产业发展的政策建议和对策提供更广阔的思路。

2.1 继续完善粮食补贴政策体系

不论美国、欧盟还是日本等在20世纪90年代以后,农业支持政策都进行了显著的改革,逐步向削减贸易壁垒,发挥市场导向,增加对农业支持的方向改革。从图1分析各国的农民收入来源可知,用生产者支持估计(PSE是计算某一年度由于农业支持政策实施,而从消费者和纳税人转移到农业部门的转移支付额指标。为了便于计算,常用转移支付额占农场总收入的百分比表示,表明农场收入中农业正侧导致的预算和消费者转移支付额所占的比重。)指标度量的农民所获支持水平,各国的农民收入中来自政策支持的部分,经从1986～1988年的平均40%下降到2003～2005年的37%,但仍占农民收入来源的较大比例较低。2003～2005年,欧盟农民收入中有34%来自政府的支持,日本农民收入中有58%以上来自政府的支持。

从PSE的构成来看,见图2。市场价格支持(指在国内生产者所能接受的农场商品价格与购买者支付价格之间形成的差价)、产出支付(指在国内生产者接受的农场商品价格与国内和国际市场上购买支付价格之间形成的差价)与投入补贴(指在农业生产者支付价格和其他生产者支付价格之间形成的差价)是影响粮食等农产品生产和流通的重要指标。从对农民支持的构成中,市场价格支持、产出支付和投入补贴等3大政策支持虽然在改革中有所下降,从1986～1988年的90.8%下降到2003～2005年的71.7%,其中市场价格支持从77.2%下降到57.4%。

不论是发展国家市场价格支持在各个发展时期、不同发展阶段都占了很高的份额,如果把中国、印度等发展中国家的农业支持考虑在内,可以发现,经济发达程度越高的国家或地区市场价格支持占农民支持的比重越低,经济越不发达的国家越是以市场价格支持为主,发展中国家则几乎只有市场价格支持一种。

随着世界多边贸易谈判的推进,各国农业政策改革的方向是更强调发挥市场机制的作用,逐渐由价格支持政策向收入支持政策转变,即使是存在的价格支持政策,也逐步从政府垄断性收购向以市场价格为主,政府保护价为辅的方向改进。但是收入支付制度是建立在雄厚的经济实力基础上的,发展中国家尚无实力,如印度没有进行直接收入支付制度。

而中国目前在农民收入支持上缺乏统一、综合有效的支持措施。中国入世承诺对农产品国内支持的微量许可为8.5%,而现行的支持量远未超过入世承诺所限定的范围,且现行的粮食直接补贴的政策效果较慢,且其政策目标仅对增加农民收入有效,对粮食安全目标的作用十分有限。粮食间接补贴的政策具有十分强的干预市场价格能力,其政策目标对增加农民收入和粮食安全目标均有效,政策容易执行,但很难找到一个适度的水平。因此未来中国对农民收入的支持,在继续完善粮食补贴政策体系的基础上,也要通过市场价格支持、收入支付和投入补贴3大措施来实现。

2.2 提高粮食综合生产能力,加强和完善粮食宏观调控能力

稳定的粮食供给是国家粮食安全的重要保障,环视以上国家的粮食生产流通发展过程,各国政府对增加粮食综合生产能力上给予高度的重视,如基础设施建设,科研、教育和推广体系建设等方面政府进行了大量的投资,且呈现不断增强的趋势。

中国粮食综合生产能力整体较低,粮食生产流通基础设施薄弱,科技服务体系不完善等,针对中国现实情况我们应继续加强对基础设施、科技服务的投资,为提高粮食投入产出比以及农民收入水平创造良好的环境。完善粮食宏观调控能力,增强信息的透明度,更好的发挥市场机制的作用。同时注意利用好国际粮食市场,通过灵活应用进出口调节国内粮食供求。此外,进一步完善粮食进出口管理措施,增强中国在粮食贸易谈判中的话语权。

2.3 重视粮食的多功能性

日本和欧盟的粮食政策调整都明确强调了粮食的多功能性,并大大增加了相应的支付水平。粮食功能的多元化是世界粮食发展的必然趋势,无论是发达国家还是发展中国家,无论是粮食进口国还是出口国,都会从中受益。对待这一问题,中国应与日本等国保持一致立场,积极参与、推动多功能性粮食的发展。

粮食的多功能性也可解决中国粮食目前存在的许多问题,如通过减少化肥和农药的使用,采用亲环境的粮食生产和储藏技术,提高粮食产量,减少粮食损耗,提高粮食品质,实现粮食的生态效益,同时在国际贸易谈判中坚持粮食功能多元化的立场。

2.4 促进粮食政策法规化和管理制度化建设

粮食是国计民生的重要农产品,粮食的行政执政更要建立在政策研究基础上,避免管理的盲目和随意。法规和制度既是政策研究的结果,也是政策实施的基础和依据,更是维护国家利益的准绳。因此,加强粮食政策法规研究,促进粮食政策法规化和管理制度化建设是新时期粮食流通现代化战略的重要组成部分。

世界各国的农业支持政策一般采取立法形式,并采用项目计划管理,其中尤以美国农业政策体系最为完善。为确保美国农业支持政策体系有效运转,形成了一套完善而详细的法律体系,各种政策规定都形成法的条款,从而使支持与保护政策的实施有了法律保障。同时,这些法在时间上有很强的延续性,明确规定了各自的有效时期,不会持续政策真空阶段。

2.5 制定区别对待、可操作的粮食流通政策

纵览世界主要国家的粮食流通发展,可以发现,不同发达程度的国家在不同发展阶段制定了针对性非常强的支持政策,同时,政策的制定量力而行,区别对待,并具有可操作性。

中国粮食生产、消费具有显著的地域性,针对不同区域特征区别对待粮食流通政策,并从政策的可操作性入手,明确目标,细化措施,提高效力。

2.6 大力发展农民合作组织

能切实代表农民利益的农民自己的组织——农协是世界各国确保农业支持实施的重要力量之一。世界各国农协还在市场和政府间扮演着重要的角色,不仅为农民提供包括信息在内的各种服务,如在本国协调本行业产品价格,在国际市场上保护本国产品的合理价格,以减少贸易摩擦,而且介绍和引进国际上先进的技术,发展深加工项目,进行技术推广和促进行业技术进步,帮助农民开拓国外市场等。从国际经验来看,各国政府均鼓励合作社的发展,给予各种各样的政策优惠,包括税收、财务和技术的支持等。中国可借鉴美国、日本、欧盟等国的农民组织经验,建立能有效衔接粮食产、供、销,稳定增加农民收入的组织。

从中国经济发展的现状来看,仅凭一家一户的分散农户抵御瞬息万变的市场风险的能力相当脆弱,稳定粮食生产,提高生活水平都很困难。加入WTO,随着市场的开放和保护程度的降低,数亿农民面临着如何面对这个越来越大的市场。政府对农业的扶持终究是有限的,短期内不可能对规模巨大的农民实施强有力的保护,而农民组织可以弥补这项缺陷,所以应大力发展农民自己的合作组织,才能培养农民自身的力量,在市场交换、政策制定中发出自己的声音。