亢霞

党的十七大强调要“确保国家粮食安全”2007年中央经济工作会议和农村工作会议也强调“粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终绷紧，解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重的要求要始终坚持”。可见，国家对粮食安全高度重视。由于粮食具有生产周期长、供给缺乏弹性、功能多元化以及其在国民经济中的基础地位等特点，为了保护和促进粮食生产和流通，国家在不同时期实行了不同的支持政策措施。粮食支持政策的制定实施受社会经济发展阶段、政治经济制度、国家财力和不同时期农业农村发展目标任务影响，带有鲜明的时代特征。因此，研究我国粮食支持政策的历史演变，对理解当前我国粮食支持政策，促进国家粮食安全具有重要的现实意义。

按照我国粮食支持政策的不同时期，把我国粮食支持政策分为四个阶段。

一、建国后至1978年，“取多，予少”的政策阶段

虽然我国从20世纪50年代末就开始对国营拖拉机站实行以“机耕定额亏损补贴”为内容的粮食支持政策，但是财政支持粮食生产流通发展的资金来源渠道和投向都比较单一。而且1958年通过的《中华人民共和国农业税条例》明确指出农业税征收主要以粮食为主。这一时期财政实行高度集中的统收统支的管理体制，政府对粮食和其他农产品通过低价垄断收购和提高工业品价格完成工业化资金积累目标，财政对粮食政策总体上是“取多，予少”。据计算，1952～1978年，农业净流出资金3120亿元，相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的73.2%。农业成为工业化原始积累的主要来源。

二、1978～1994年，直接控制粮食市场价格为主的政策阶段

实行家庭承包经营极大地调动了农民的积极性，获得积累的目标被增加农民收入和促进农业生产的目标所代替，国家大幅度地提高了粮食收购价格。

(l)1979～1984年:1979年，粮食的收购政策主要有:“减购提价”。同时，国家还采取了调减粮食征购指标、恢复粮食集贸市场、开展粮食议购议销等措施。虽然提高了收购价格，但粮食销售仍维持低价，购销之间存在的差价和粮食购销企业经营费用由国家补贴，实际上重点是补贴城市居民，农民间接得到补贴利益。财政补贴力度加大，1978年国家财政补贴金额为理财经纬38.4亿元，1984年增加到234.1亿元，增长6倍多，占当年财政收入的比例也由3.4%上升到15.6%。

(2)1985～1990年:从统购统销引人了价格的“双轨制”，即粮食取消统购，改为合同定购;对城市人口供应的口粮仍按原统销价不变，即保留统销制度，进入了政府直接控制的市场与自由交换市场并存时期。粮食的补贴政策仍是补贴粮食企业经营费用和购销差价，且以后者为主，重点是补贴城市居民。但在这时出现了一个新的特点—开始实行粮食生产性补贴，即粮食定购要分别与平价化肥、柴油和预购定金挂钩，即所谓的“三挂钩”:1987年每百公斤贸易粮挂钩平价优质标准化肥12公斤，柴油6公斤;粮食部门按合同定购粮食原统购价款的20%预付定金，利息由国家财政负担。1990年国家财政在粮食方面应补贴金额上升到47亿元，是1984年的2倍多，占当年财政收入的1.44%。

(3)1991～1993年:我国出台了“保量放价”的政策，即保留定购数量，收购价格随行就市，取消统销制度。1990年国务院决定筹建国家粮食储备局，对粮食收购实行最低保护价制度，并建立调节供求和市场价格的粮食专项储备制度。随着统销制度的解体，1993年起粮食价格放开后，中央和地方财政减下来的粮食加价，补贴款全部用于建立粮食风险基金。此时，我国粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向以粮食风险基金为其主要形式的粮食企业的流通环节补贴。这一时期仍保留了对农民完成定购“三挂钩”的政策，但改革了“三挂钩”的方式，将挂钩的实物折成现金，在农民向国家交售定购粮时一次性支付给农民。此外，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业发展基金，实施大规模的农业综合开发。这一时期财政支农资金渠道多，政策覆盖范围广，涉及农业农村发展的许多领域。

三、1994～2004年，流通环节补贴为主的政策阶段

从1994年以分税制为核心的财政管理体制改革，到2000年财政支出改革、税费改革和公共财政框架的构建。这些改革推动了与社会主义市场经济相适应的现代财税制度的逐步形成。这一时期，财政支农投人逐步增加，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同时，加大了对生态建设的支持。这一时期的粮食支持政策，主要是通过提价收购粮食和粮食风险基金补贴粮食存储企业。

(l)1994～1997年，实行增加粮食供给，提高农民收入的粮食价格支持政策。粮食生产流通体制实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格。

粮食补贴仍然采取补贴粮食企业等流通环节的办法。1994年实行粮食经营的“两线运行”，实行政策性业务与商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。对于承担掌握粮源、吞吐调节、稳定市场、救灾等政策性经营业务的粮管所(站)、粮库等所需费用按财政隶属关系分别由中央和地方财政给予补贴。1997年采取了按保护价敞开收购农民余粮的措施，保护农民的粮食生产积极性。

(2)1998～2004年，对粮食的流通体制进行改革，主要采取国家储备粮补贴和粮食风险基金的形式进行支持。1998年以后实行深化粮食流通体制改革的新举措，即“四分开，一完善”和“三项政策，一项改革”。以安排粮食风险基金的形式对粮食企业进行粮食流通补贴，主要包括粮食生产资料补贴、国家储备粮利息费用补贴、国家粮油差价补贴、粮食风险基金、粮食财务挂账消耗款、出口粮食亏损补贴等项目。这类补贴的核心是通过对处于流通环节相关粮食生产资料划定最高限价，并对国有粮食企业实施政府统一规定的农产品最低收购价，达到降低粮农风险、平衡粮食供求的目的。同时这一时期国家实行积极的财政政策，加大了对国有粮食仓库的建设支持。据有关部门统计，1998～2005年国家利用国债资金343亿元，建设了1114个国家储备库，仓容为5260万吨。

四、2004年至今，“多予、少取”的以粮食收入支持为主的政策阶段

2004年国家改革了粮食支持政策方式，从原来粮食流通环节的粮食风险基金中拿出一部分，开始对种粮农民实行直接补贴。2006年增加了对农民的农资综合直补资金，同时在粮食主产区启动了最低收购价政策，到目前为止，该政策继续加以强化和完善。

(1)加大粮食直接补贴力度。2004年开始对种粮农民实行直接补贴，直接补贴金额达116亿元。2006年国家全面取消农业税的征收，在政策上继续加大对农业的支持力度，直补金额为142亿元。同年，中央财政对种粮农民柴油、化肥、农药等农业生产资料增支实行综合直接补贴。在原来从粮食风险基金中安排粮食直接补贴的基础上，中央财政另外新增资金125亿元，通过粮食直接补贴渠道，将全年预计的农资增支一次性地直接补贴给种粮农民。2007年直补资金达巧151亿元，占粮食风险基金总规模的一半以上。中央财政在继续保持上年120亿元农资综合直补资金不变的基础上，新增156亿元农资综合直补资金，加大对种粮农民的农资综合直补力度。从粮食风险基金中列支直接补贴资金，这在一定程度削减了粮食风险基金对粮食流通环节的支持力度。

(2)启动最低收购价制度。最低收购价支持政策主要是在主产区保留对粮食的最低保护价收购政策，主要针对稻谷和小麦。2004年，我国已经开始对湖北、安徽的稻谷实行最低收购价政策，到2006年扩大到吉林、黑龙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川7省执行最低收购价预案。2006年5月对小麦实行最低保护价收购政策。这一政策给予粮农稳定的价格预期信号，调动了农民种粮的积极性，增加了种粮农民的收入。

(3)建立农业保险体系。2006年6月底，我国提出将农业保险纳人农业支持保护体系，明确提出了补贴农户、补贴保险公司、补贴农业再保险政策，即:中央和地方财政对农户投保按品种、按比例给予补贴;对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴;建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。政府通过支持农业保险的发展，间接实施对当地农业、农户的政策扶持与利益保护。农业保险补贴属于世贸组织规则允许的“绿箱政策”，它也是发达国家支持和保护农业发展的重要手段之一。

从上面我国粮食支持政策发展的四个时期可以看出，伴随粮食流通体制的改革，逐步形成了以粮食直接补贴为主要内容的粮食支持政策框架。我国粮食补贴方式逐渐走上了以市场为导向的轨道:从严格的粮食供应数量管理向运用价格等经济手段调节粮食市场转变;从对粮食征收各类税收向实行粮食支持政策转变;从单纯的价格支持向价格支持与收入支持相结合的粮食支持政策体系转变;实现了从“暗补”到“明补”的转变。这些政策对保障我国不同时期经济发展战略的顺利实施起到了重要作用。