杜政 亢霞

粮食是基础性战略资源，从新中国成立初期到改革开放后乃至加入世界贸易组织后，党中央、国务院不断加强和完善粮食宏观调控，并根据不同历史时期粮食供求形势和粮食市场价格情况，围绕保证国内粮食供求基本平衡和价格基本稳定的粮食宏观调控总目标，制定了不同的粮食宏观调控政策措施，为保障国家粮食安全和国民经济整体平稳较快发展做出了重要贡献。本文系统回顾新中国成立以来，粮食宏观调控的制度变迁，并研究提出几点完善粮食宏观调控的经验启示。

一、建国初期至改革开放前的粮食宏观调控措施（1949年～1978年）

新中国成立初，因长期战乱导致粮食生产遭到严重破坏，粮食产需、供求矛盾突出，粮食价格乃至物价波动剧烈。面对严峻的粮食形势，党和政府一方面组织恢复和发展粮食生产，另一方面根据当时个体商贩和私营粮食商业的实际情况，暂时实行了过渡时期的粮食自由贸易政策。同时，初步建立了国营粮食经营系统、制定国家粮食牌价、粮食管理由财政部统一管理的粮食宏观调控政策框架。过渡时期结束后，中国实行优先发展重工业的工业化战略。但由于西方国家在经济、政治上的严酷封锁，中国实施进口替代的工业化战略不得不依靠国内资源动员和资金积累。为保证经济建设需要，国家粮食宏观调控由自由贸易为主转为计划经济条件下的粮食统购统销，粮食宏观调控完全依靠行政指令。

从调控的效果看，这个时期通过高度计划的粮食宏观调控政策，维持了较低的收购价格和销售价格，对保证粮食供应、支援国家经济建设，发挥了重要作用。但长期形成的工农业产品价格“剪刀差”，一方面使得粮食生产投入严重不足，另一方面极大地束缚了农民粮食生产积极性，粮食产量增长缓慢，人们生活水平低下，到1977年人均粮食产量不足300公斤。

二、由计划到市场转型时期的粮食宏观调控措施（1978年～1997年）

1978年，改革率先从农村发起，伴随着农业生产关系的改革，计划控制的粮食宏观调控有所松动，通过实行“减购提价”，允许粮食多渠道经营,改进粮食流通管理体制,缩小粮食供应范围,建立地方粮食周转库存。随着城市改革的推进，国家又通过逐步取消统购，实行定购，放开粮价、搞活经营，建立调节供求和市场价格的粮食专项储备制度，粮食宏观调控开始向市场化方向迈进。

然而，上个世纪90年代初期，由于市场粮价上涨过快，通胀的压力较大，粮食市场化改革步伐放缓，粮食宏观调控政策出现反复。主要表现在以下两个方面：一是加强粮食价格管理。1994年，国务院大幅度提高定购价和城镇居民口粮销售价格，同时把国家定购粮的收购价和城镇居民口粮销售价收归国家统一制定。二是严格粮食市场管理。严禁非国有粮食收储企业直接向农民收购粮食，粮食加工企业购进的粮源必须从国有粮食收储企业购进，不得向农民收购或到集市购买。尽管粮食宏观调控政策出现了反复，但在粮食宏观调控市场化的制度设计方面，建立了粮食省长负责制，实行粮食储备和经营分开，改革粮食流通管理体制，推进国有粮食企业改革等方面进行完善。

这一时期，为适应市场化改革需要，提出中央和地方专项储备粮制度，并建立了与之相适应的粮食风险基金，为粮食宏观调控提供了物质和资金保障。这是在建立社会主义市场经济体制的大背景下，国家粮食宏观调控彻底结束了近40年的粮食统购统销制度，依靠市场手段进行粮食宏观调控的探索和尝试。

三、市场化改革试点时期的粮食宏观调控措施（1998年～2004年）

上个世纪90年代中后期，针对我国粮食已由长期短缺变成总量大体平衡、丰年有余，粮食生产结构性矛盾突出，库存大量积压，财政补贴负担过重，入世给农业及粮食带来了的新机遇与挑战，国家加大粮食宏观调控的市场化试点。

一是扩大粮食退出保护价收购范围，放开销区保护产区。1999年，国家对东北春小麦、南方早籼稻、长江以南的小麦等一些品质差、不适合市场需求的粮食品种采取当年调低保护价第二年退出保护价的办法。2000年，进一步扩大退出保护价收购的粮食品种范围。2003年，国家完全放开浙江、上海、福建、广东、海南、江苏和北京、天津等8个主销区粮食收购，价格由市场调节，实现主销区粮食生产和流通主要依靠市场调节。安徽、湖南、湖北、内蒙古、新疆5个粮食主产省（区）全面放开粮食收购市场和价格，在全省范围或省内部分地区对农民实行直接补贴试点，其他省区也实行了粮食购销市场化改革探索。

二是完善粮食行政管理机构，把粮食管理纳入法制化轨道。为实现政企分开，加强和改善粮食宏观调控，1999年底，国务院决定成立国家粮食局，在国家计委管理下负责全国粮食流通宏观调控具体业务、行业指导和中央储备粮行政管理。同时成立中国储备粮管理总公司，负责中央储备粮的管理和轮换。同时，1998年施行《粮食收购条例》、《粮食购销违法行为处罚办法》。2001年，为保证中央储备粮油质量和储存安全，发布实施了《中央储备粮轮换管理办法》。2002年，发布实施《陈化粮处理若干规定》，定向销售陈化粮，并将陈化粮销售处理纳入省长负责制的工作范畴。2003年，国务院颁布了《中央储备粮管理条例》，进一步明确了中央储备粮的计划、储存、动用、监督检查和法律责任。2004年，发布实施了《粮食流通管理条例》，为依法管理全社会粮食提供了依据。此外，保障退耕还林和灾区粮食供应，扩大优势粮食产品出口。加强库存管理，粮食库存轮换和陈化粮处理。

这一时期，市场粮食价格较低、粮食品种结构调整压力较大的情况下，粮食宏观调控政策的重点是按保护价敞开收购农民余粮和调整保护价收购范围，粮食收购价格在销区放开和在主产区进行放开试点，为在全国全面放开粮食购销市场和价格积累了经验，创造了条件。

四、市场化改革稳步推进时期的粮食宏观调控措施（2004年至今）

2004年，国务院决定全面放开粮食购销市场，31个省（区、市）实现粮食购销市场化，全面拓宽粮食收购渠道，取消粮食运输凭证。这一时期，我国粮食供求总量基本平衡，但品种结构和区域性不平衡问题比较突出。国家通过实行农民直补和最低收购价政策，进一步调动了农民种粮积极性，全国粮食产量实现“八连增”，同时，加强了粮食库存监管，确保库存粮食数量真实、质量良好，进一步夯实了粮食宏观调控的物质基础。

一是实行粮食最低收购价。2004年全面放开粮食收购市场，强调在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化；建立对种粮农民直接补贴的机制。同时，为了更好地保护农民利益，对重点地区、重要粮食品种实行最低收购价政策。2008年以后，国家连续提高粮食最低收购价水平，到2012年，小麦最低收购价每斤为1.02元，早籼稻、中晚籼稻和粳稻的最低收购价每斤分别为1.2元、1.28元和1.4元。粮食最低收购价的提高为保护种粮农民收益，增加种粮农民收入发挥了积极作用。此外，为保护玉米、大豆、油菜籽产区农民利益，国家实行临时收储政策，制定了临时收储价格，加强对粮食市场的调控。

二是开展政策性粮食竞价销售。为稳定市场、保障供应、顺价销售，从2005年11月开始，国家在规范的粮食批发市场组织最低收购价等政策性粮食竞价销售。并根据市场粮食价格情况，调整销售底价，保证市场粮食供应和价格的基本稳定。

三是促进国有粮食企业改革。充分发挥国有粮食购销企业在粮食收购中的主渠道作用，尽可能多掌握粮源。2004年，为促进国有粮食购销企业改革，减轻国有粮食购销企业包袱，加快粮食流通体制市场化改革进程的要求，出台了国有粮食购销企业粮食财务挂账处理意见，区分老粮食财务挂账及新增量式财务挂账、陈化粮价差亏损挂账的处理、销售保护价粮食价差亏损挂账的处理。

四是加强粮食质量安全监管。依据《粮食流通管理条例》建立了收购、储存、运输环节和政策性粮食购销活动中的粮食质量和原粮卫生监管制度，发布实施了《粮食质量监管实施办法》、《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食仓储管理办法》等一系列规章制度；全面清理和完善了国家粮油标准，基本形成了能够适应行业发展需要的粮油标准体系；全面开展了粮食监管和检验监测体系建设；粮食质量安全监测、抽查工作基本实现了制度化、规范化。通过开展例行检查和质量抽检，及时发现和处置质量安全隐患，促进了粮食质量和卫生安全水平不断提高。

五、我国粮食宏观调控政策变迁的经验及启示

回首粮食宏观调控政策变迁的历程可以看出，改革开放前，我国的粮食市场是一个指令性种植、指令性价格、统购统销的高度集中粮食计划体制；改革开放以来，粮食市场改革的目标是建立起政府宏观调控下的粮食市场体制。同时，粮食宏观调控从缩小粮食计划管理范围、扩大市场调节比重，到全面放开粮食购销市场，充分发挥市场机制在粮食资源配置中的基础性作用，逐步实现了粮食购销市场化、市场主体多元化，初步建立了符合我国国情粮情、适应社会主义市场经济发展要求的粮食宏观调控体系，为保护种粮农民利益、保障国家粮食安全，发挥了十分重要的作用，也为进一步完善粮食宏观调控政策积累了经验，指明了方向。

（一）坚持粮食购销市场化，处理好放开市场与加强调控监管的关系

粮食是关系国计民生的特殊商品，是重要的战略物资。粮食必须依靠市场机制进行调节，充分发挥好市场经济的价值、供求、竞争的资源配置功能，引导粮食生产、流通和消费。另一方面，受资源环境约束、种粮成本增加、粮食生产比较效益较低以及人口增长、工业化、城镇化等影响，粮食供求总量偏紧、粮食供求的区域布局和品种结构矛盾加剧。随着粮食金融化、能源化、资本化趋势增强，粮食市场复杂多变，不确定和不稳定因素增多，需要不断加强和改善粮食宏观调控能力，增强调控的预见性、科学性、针对性和有效性。

综合来看，解决我国粮食问题，需要同时发挥好市场“无形之手”和政府“有形之手”的作用，必须把市场机制和宏观调控有机结合起来。在粮食调控目标上，既要考虑消费者承受能力，又要保护生产者利益，调动农民种粮积极性，引导粮油产品价格保持在合理水平上；既要利用国际市场调剂余缺，又要立足国内保障基本供给，促进粮油生产发展和产业安全。在调控方式上，既要加强总量调控，又要注重结构平衡；既要搞好即时调控，又要注重预先防范。在调控时机上，既要在供给短缺、价格过快上涨时果断决策、稳定市场，又要在价格大幅下跌、生产滑坡时及时出手、扶持生产。在调控手段上，既要采取最低收购价、储备吞吐、进出口等调节办法，又要运用财政补贴、信息引导、市场监管等调节措施。

（二）坚持加大政府对粮食的投入支持，处理好公平与效率的关系

发达国家的发展经验表明，经济越发展，工业化程度越高，越需要加强对粮食的支持和保护。在当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡、传统农业向现代农业转变的重要历史阶段。粮食作为基础性、弱质性产业，既具有公共产品的性质，又具有风险高、收益低的特征，随着我国财力的增强，国家对粮食的支持和保护力度不断加大。2004年起，我国实现了对粮食从“取”到“予”的重大转变，截至2011年中央财政用于三农支出首次突破1万亿元大关，达到10408.6亿元，为历史最高。

但目前粮食支持方式是使所有拥有农村户籍的劳动者均得到了支持，体现了财政的公平性；另一方面，随着部分劳动力外出务工乃至转移到城镇，而补贴仍给予其发放。从支持的效果看，粮食产量增加目标弱化，“种不种粮一个样、种多种少一个样”，导致支持效率降低。因此，粮食支持方式还有待进一步完善，建议在逐年较大幅度增加对种粮农民的补贴规模基础上，进一步完善粮食补贴办法，将增量财政资金用于增加粮食产量、掌握粮源上，使有限资金发挥更高的效率。

（三）坚持粮食储备制度，充分调动中央和地方两个积极性

我国幅员辽阔，各地自然条件不同，发展重点也不尽相同，必须在保证国家粮食安全和促进粮食供需“紧平衡”的目标下，合理划分中央政府和省级政府对粮食的职责和事权，进一步完善国家宏观调控下省级政府对本地粮食生产、流通和安全全面负责的体制，充分发挥中央和地方积极性。

同时，进一步发挥中央粮食战略储备的应急保障作用，粮权集中在中央，保障国家粮食安全；同时，充分发挥地方粮食储备在区域粮食市场波动的调剂余缺能力，保障区域粮食安全和保护种粮农民积极性。

（四）坚持发挥国有粮食企业主渠道作用，处理好“主渠道”和“多渠道”的关系

没有主渠道不稳，没有多渠道不活。必须采取有效措施强化对国有粮食企业的支持和扶持。只有不断深化国有粮食企业改革，整合优势资源，提高市场竞争力，掌控必要的粮食资源数量，才能发挥其粮食购销主渠道和宏观调控载体作用，保证市场和价格的基本稳定。同时，要积极培育和发展多元粮食市场主体，实现投资主体多元化、经营形式多样化，发挥多元主体点多面广、经营灵活的优势，衔接粮食产销，搞活粮食流通。

（五）坚持维护食品安全，处理好粮食数量安全和质量安全的关系

国家粮食安全既包括数量安全，也包括质量安全。没有粮食质量安全就没有粮食数量安全，质量安全是粮食安全的生命线。要进一步完善粮食质量安全标准和检验监测体系，全面细化和落实各层级的粮食质量安全监管责任，健全粮食质量安全监测预警制度，完善粮食质量安全应急处置办法及相关政策措施，确保粮食消费安全。