亢霞 钟昱 张庆

受耕地、淡水等资源环境约束，我国粮食连续增产的难度越来越大，而随着人口增加、消费结构升级、城镇化进程加快，粮食需求将继续刚性增长，“紧平衡”将成为我国粮食供求的长期态势。另一方面，近年来由于“人努力、天帮忙”，我国粮食生产连年丰收。根据国家统计局发布的数据，2014年全国粮食总产量60709.9万t（6071亿kg），比2013年增加516万t（51.6亿kg），增长0.9%，创历史新高，实现了半个多世纪以来粮食产量“十一连增”。另一方面，我国粮食进口量2014年达到9091万t，其中谷物1951万t，大豆7140万t。粮食进口量创历史新高。国内供应增加和进口增加的叠加效应，为增加国内粮食有效供应和国家粮食安全保障能力奠定了重要物质基础。然而，受到国际宏观经济疲软和国内经济结构调整，粮食需求出现了阶段性过剩，加之受仓储设施布局不合理等因素影响，现有粮食仓容总体紧张，部分地区严重不足，储粮安全形势趋于紧张，破解粮食仓容不足问题已迫在眉睫。

2014年6月25日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署做好粮食收储和仓储设施建设工作，加强收储和仓储设施建设。7月初，李克强总理又考察了湖南中储粮直属库，要解决好收储问题，避免出现农民“卖粮难”，确保粮食颗粒归仓。2015年中央1号文件明确提出加快千亿斤粮食新疆仓容建设进度，尽快形成中央和地方职责分工明确的粮食收储机制，提高粮食收储保障能力。如何提高粮食仓储设施能力，缓解粮食供应阶段性过剩与长期紧平衡的关系，对于一头连着亿万农民，一头连着亿万消费者的粮食而言，确保粮食“存得好”对保障国家粮食安全，提高粮食流通能力，加快农业现代化建设意义十分重大。

1 我国粮食仓储设施现状和存在的主要问题

1.1 我国粮食仓储设施现状

经过1998年到2003年的三批国债投资中央储备粮库项目建设，以及近年来各省（区、市）“退城进郊”粮食仓库置换建设、民营企业收储库点自行投资建设和中央粮食企业仓储物流项目支持的粮食仓房建设，我国粮食仓储设施总体得到较大改善。据国家粮食局统计，2012年底全国共有粮油仓储企业近2万家，总仓容44145万t，有效仓容38590万t，较1992年前分别增加了265%和275%。有效仓容量达到粮食总产量的66%。

从粮食仓容量规模来看，10万t以上规模企业粮食仓容占有效仓容的比例为33.8%，5-10万t规模企业仓容占有效仓容的比例为22.5%，2.5-5万t规模企业仓容占有效仓容的比例为19.2%，小于2.5万t规模企业仓容占有效仓容的比例为24.5%。仓容规模主要以大型和小型为主，大型仓容主要用于满足粮食大规模中转流通需求和国家长期静态储备需求；小型仓容主要用于满足企业粮食周转储存需求。

从粮食仓储设施的仓型来看，在现有粮食仓储设施中，粮食仓房主要以平房仓为主，占有效仓容比例为84.3%，立筒仓、浅圆仓占有效仓容比例为13.5%，楼房仓和地下仓占有效仓容比例为2.3%。平房仓主要适合粮食静态储存，立筒仓和浅圆仓则较适合快速周转的粮食储藏，楼房仓主要用于成品粮的储存，地下仓主要是用于一些山区或者丘陵地带的粮食储存。

从现有粮食仓房的建设年度来看，1998年前建设仓房占有效仓容的比例为33.2%，1998年及以后建设仓房占有效仓容的比例为66.8%。可见，我国目前有三分之一强的粮食仓房是在20年前建设的。还有一部分仓房是在上个世纪50年代建设而成的，存在仓房老旧、条件差，不能安全储粮的问题。

从现有仓房的权属和地区分布来看，粮食仓房产权属于中央政府的仓房占有效仓容的比例约为16.7%，由各省（区、市）以及以下政府的地方和企业的仓房占有效仓容的比例约为83.3%，也即仓房权属的中央与地方的比例为1∶5。其中，粮食仓房国有与社会企业的比例约为3∶1。这些仓房主要分布在粮食主产区，主销区和产销平衡区粮食仓房比例较少，据国家粮食局统计，现有仓房粮食主产区、主销区、产销平衡区的分布比例为7∶1∶1。

1.2 当前我国粮食仓储设施存在的主要问题

1.2.1 仓容总量不足，储粮安全隐患突显粮食供求的阶段性过剩，致使粮食总库存高。考虑到不同粮食品种占用仓容和粮食倒仓时粮食空仓等综合因素，理论上目前全国的仓房几乎全部装满了。另一方面，有效仓容占当年全国粮食总产量的比重偏高，已经不能满足粮食收获后及时收储和各级政府长期储存的需要。加之粮食仓房的地区布局不平衡和政策性粮食执行主体的垄断性，粮食主产区和中储粮直属企业则不得不出现露天储粮。从粮食市场来看，当前全国粮食市场存在高产量、高收购量、高库存量的“三高”叠加，特别是玉米连续增产和消费需求持续下降同步出现，阶段性过剩特征明显，稻米市场也呈现供大于求，销售不畅。库存粮食积压较多，主产区夏粮和秋粮收购将面临无仓可用的局面。库存粮食积压较多，主产区夏粮和秋粮收购将面临无仓可用的局面。粮多仓少，很多粮食只能露天存放在用草围成的临时粮囤中，增加了安全隐患；此外，露天储粮很容易引发粮食发霉腐烂变质，严重影响粮食质量。

根据资料显示，美国、加拿大、澳大利亚等粮食出口大国的仓容量高于粮食产量，美国的农场粮库与中转粮库仓容量约为粮食产量的2倍。日本、韩国等粮食进口国的仓容量也都超过粮食总消费量。随着我国城镇化、工业化进程的不断推进，粮食生产的集约化、规模化、商品化不断提高，仓容总量不足问题将更为突出。

1.2.2 有效仓容地区布局不合理，加剧了区域粮食仓储困难的矛盾从仓容布局来看，粮食生产和粮食仓储布局不协调，部分粮食主产区仓容严重不足，目前，东北地区和长江中下游主产区仓容不足问题突出，特别是黑龙江、吉林、湖南、湖北、江苏等省仓容不足问题突出。2013年末黑龙江、吉林的库存更高，仓房不能满足粮食的储藏需要，只得采用露天或者罩棚等暂时存放。

1.2.3 配套设施和技术水平落后，安全储粮风险增大中央和地方储备粮库普遍配备了粮情检测、机械通风、环流熏蒸、谷物冷却等四项新技术，中央储备粮库还推进了仓储管理智能化，智能通风、智能烘干和气调储粮技术进行了示范推广。但是，广大的基层收纳粮库设施简陋、功能不齐全、没有采用科学保粮技术，仓储设施普遍存在老化现象，难以满足安全储粮的基本要求，更不能保证储粮品质良好。一些民营企业建设的粮库投资标准低、配套设施不全、技术水平落后，有的甚至存在安全隐患。

2 我国当前粮食仓容紧张的主要原因

2.1 粮食连年增产，粮食仓容客观需要增加

2.1.1 我国粮食供给不断增长，客观上需要粮食仓容随之增加我国粮食产量和进口量双双连续十一年增加，2014年粮食产量实现“十一连增”，全国粮食总产量60709.9万t，较2003年增加17640.4万t，增幅达到了41%；粮食商品率由2003年的39%增加到2012年的62%，粮食商品量增加了122%；粮食收购数量不断增加，2014年全国各类粮食企业收购量首次超过35000万t。2013年粮食进口量达到7678万t，较2003年增加5388万t，增幅达235%。粮食供给数量和商品量的绝对增加客观上要求增加粮食仓容。

2.1.2 农户存粮习惯变化，集中化的粮食仓储需求增加2012年我国粮食商品量达到62%，较2003年提高了23%。农户户均存粮430kg，较2003年减少了76kg，减少了15%。这使得原先由农户家庭“蓄水池”存粮向集中化的国家和企业存粮转变，放大了粮食仓储设施需求效应。特别是随着城镇化的推进和农村老龄化的发展趋势，家庭人口数量的减少，农民存粮意愿下降，种粮商品意识的增强，粮食收获后即出售。特别是在小麦、稻谷托市收购政策下，粮价波动性降低，供求稳定性增强，中小规模经营粮户选择降低储粮水平，也使得粮食出售数量增加，农户储粮数量减少等储粮结构变化。随着城镇化、工业化和农业现代化的协同推进，以及种粮大户和新型家庭农场的发展，农户层面的存粮水平还将呈现进一步下降态势，为此，对集中化的粮食仓储需求增加将成为未来粮食和农业农村发展的一个重要趋势。

2.1.3 粮食产销格局变化，造成了地区间粮食仓储设施需求不均衡随着经济发展和地区经济发展的不平衡性，我国粮食生产重心由南向北、由东向中西部转移。当前，我国粮食生产主要集中在东北地区、黄淮海地区、长江中下游地区和新疆粮食生产后备基地四个主要区域。其中，东北地区已经成为我国最大的粮食生产区和净调出区域，粮食外运量占全国粮食跨省运输量的35%以上。粮食生产布局的调整，形成了“北粮南运”跨省粮食大流通的格局，同时也要求调整原有粮食仓储设施地区布局，不仅要求新增粮食仓储设施总量，而且需要进一步优化粮食仓储设施地区布局，以满足粮食生产的发展和变化。

2.2 粮食收储政策效应致使政府仓容紧张

从2005年开始我国实行托市收购政策，并多次提高粮食最低收购价格水平。以政策性收储为支撑，当国外粮食价格高于国内价格时，其他市场主体在国内市场收购较为积极；而当国际粮食价格低于国内粮食价格时，其他市场主体为了规避市场风险，在国内收购市场采取“不入市”措施。为了保护种粮农民利益，政策性收储主体则增加其收购量，出现了农民卖粮靠政策启动，加工企业等多元主体不敢入市，中央政府承担了全部的收储责任、经济成本和仓容压力，造成了产量高、收购量高、库存高的“三高”现象。

2.2.1 粮源向政府集中，国有粮食企业仓容爆满受粮食最低收购价连续“单边持续上涨”影响，过去十年来，我国粮食市场价格也呈现出“单边持续上涨”的非自然变动状态。受价格导向作用，粮源不断向政府手中集中。2012年最低收购价粮食和临储粮共3063万t，占国有粮食企业收购量的25%，2013年两项政策性收购占企业收购总量的近60%。粮源的集中和由于国外内市场价差，导致粮食销售不畅，国有粮食企业仓容不能满足需要。

2.2.2 临时性政策被常态化，粮食经营变成了以政府为主体的政策性经营临时性收储政策制定的初衷是为了维护粮价稳定，应对粮食市场短期异常波动，保护农民利益。但在实际执行过程中，短期政策被长期化，临时性政策被常态化。一方面受国内外粮食市场价格影响，多元市场主体入市不积极，导致了国家粮食收购量刚性增加。另一方面，由于部分国有粮食企业从事政策性经营，政府给补贴，导致政策性粮食收购是一个非竞争的市场，中储粮总公司及其委托的国有粮食收储企业能够享受到国家的优惠贷款和保管费用、出库、调运补贴，甚至比承储中央储备粮补贴还多，以至于不少国有收储企业又重新捧起了吃财政补贴的政策铁饭碗。

2.2.3 国内粮食高价格政策，刺激农民扩大粮食种植，甚至一些质量不合理粮食生产出来而由国家收购近几年来，受农业结构调整、气候变化、水源和土壤污染等影响，我国部分地区粮食水分、杂质、霉变、重金属、农药残留超标等问题日益突出。受到粮食价格较高并且相对稳定的激励，在一些不适合粮食生产的区域，农民生产出来了镉超标大米、高水分玉米和赤霉病超标小麦等受污染粮食。为确保口粮市场安全，国家要求收储企业按照“应收尽收”原则，将“问题粮”收储起来。造成“问题粮”的原因在于政府连年提高粮食价格水平，农民为追求产量，选择高产品种，对质量要求降低。如在黑龙江、吉林等地，一方面越区种植并不适合本地无霜期短的高产玉米品种，造成收获时水分含量高，收获后在田间地头和农户储粮环节霉变现象严重。而为保护农民利益，国家托市收购又不得不放宽收购质量标准，国家承担巨大的财政支出，造成仓容紧张矛盾突出。

2.2.4 粮食市场价格倒挂，销售不畅由于国际市场粮食价格从2011年连续走低，而国内粮食最低收购价和政策性收购价格的连年提高，国内粮食市场价格全面高于国际粮食市场价格。目前，广东港每吨国产玉米、大米、小麦分别比同品种进口完税价高出750元、900元和500元左右，玉米价差甚至一度超过1000元，三大谷物品种配额外进口（缴纳65%关税）的价格逼近“天花板”。国际粮食市场价格低，导致国内粮食输入性压力增大。加之国内在粮食主产区实行政策性收储，使得国内粮食市场价格信号被扭曲，造成了国内与国际粮食价格倒挂、产区与销区倒挂，粮食原料与成品价格倒挂，粮食销售不畅。大量粮食积压在仓房，加剧了仓容紧张现象。南方加工企业不愿到东北采购和储存粮食，宁愿进口或等待政府低价拍卖，导致东北等粮食主产区仓容紧张矛盾愈加显著。

2.3 仓储设施布局不合理，造成阶段性和区域性仓容紧张

2003-2014年间我国粮食生产结构发生了较大改变，粮食生产重心从南向北转移、粮食消费重心则向东南沿海地区和京津沪等大城市集聚，主销区粮食产量占全国比例持续下降，主产区粮食产量和占比都持续增加（表1）。当前能够净调出粮食的只有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽和新疆。预计到2020年，江西、河北、江苏、湖北等主产省和甘肃、宁夏等平衡省将转变成粮食净流入省份，山西、陕西、浙江等省的粮食净流入比例将有较大幅度增加，原有粮食仓储设施布局不能适应新的粮食供求关系调整需要，粮食仓容布局和新建仓容布局将面临新的更大挑战。

以东北地区为代表的主产区近年来粮食产量的大幅增加，增大了该区域的仓容建设需求。同时由于粮食品种结构调整，与仓容建设相配套的相关设施需求进一步增加。如受粮食种植比较效益，东北地区玉米替代大豆种植比例增加，甚至一些农民采用跨区种植，增加种植收益。但是引发玉米收获后水分高，若不及时烘干导致玉米霉变等质量安全问题。又对东北地区相关的烘干设施提出了更高的要求。

3 解决我国粮食仓容缺口的对策

党的十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。解决我国当前的粮食仓容问题，同样需要发挥市场的决定性作用，并与政府调控有机结合。中央政府负责与省长负责制要有效结合，各有侧重，既不能由中央政府大包大揽，也不能推卸责任，撒手不管。解决好仓容缺口问题，长远来看要深化粮食流通体制改革，畅通粮食产销衔接渠道，依靠市场自主调节的力量，扭转价格倒挂困局，调动加工企业积极性，发挥社会仓储力量的作用。短期来看，要加大主产区，特别是适宜种粮存粮的东北地区仓储设施建设力度，把过剩的产量暂时“储存”起来。同时，加大粮食主产区产地加工的支持，促进粮食产地加工转化；打通“北粮南运”物流通道，确保需要时调运周期短、效率高、费用低。此外，必须强调仓储技术配套，全面采用绿色生态保质储粮技术，避免15a前的陈化粮问题再度发生。

3.1 全面改革政策性粮食收储政策

单纯依靠敞开收购、提高托市收购价格来保护农民种粮积极性的空间越来越小、效应越来越弱，现行粮食收储政策体制面临前所未有的挑战和考验。迫切需要研究调整最低收购价和临时收储政策，使之更加有效地支持粮食市场体系的建立，发挥保护农民利益和维护粮食市场稳定的作用。国家粮食收储政策要重在鼓励产销衔接机制的建立，要通过完善储备保管费用结算机制等政策，引入竞争机制，鼓励符合条件的多元市场主体参与收储。我国粮油加工企业现有原料周转仓容1.6亿t，应通过承担国家任务充分发挥作用。要区分不同的粮食品质，采取不同的支持政策，鼓励优质优价，高质高价，在考虑保护农民利益的同时，要严格执行粮食质量标准，使农民承受质量问题造成的市场风险，提高重视粮食质量的意识。

3.2 推进粮食收储模式变革

根据我国粮食生产以小农户为主要单元，同时正在向种粮大户、家庭农场、合作社等大农户规模化经营方式发展的实际，今后应采取不同的收储模式。在继续改善传统一家一户小农家庭储粮设施的基础上，应通过“两代”服务（代农储存、代农烘干）和“粮食银行”等多种形式，建立先服务后结算制度，鼓励农户在田间地头将收获后的粮食直接卖给粮食产后收储中心或者粮库，进行统一集中烘干储存。这样，既可避免农户储粮数量和质量损失，保证农民收入，又充分发挥国家粮食仓库和社会仓容的作用，实现规模化收储处理，提高粮食仓储设施的综合利用效率，提高粮食流通效率。对于种粮大户、家庭农场和专业合作社等大农户，要通过财政补助，支持他们自建烘干塔和清理设施，自建钢板仓、立筒仓等便于散粮储运、装卸的设施。

根据我国粮食产销区空间分布和不同储粮生态区的自然条件特点，国家应在完善物流运输设施的同时，把收储重点布局在东北地区、西部产粮大县等自然条件较好的地方，建设国家“大粮仓”。应充分利用东北地区常年气温低、冬季漫长的储粮有利自然条件，集中力量改善东北主产区收储条件，增加长期收储仓容，把国家储备粮的主要库存和南方销区地方储备粮的部分库存放在东北地区，以节省保管费用，延缓粮食品质劣变，同时也能有效调节粮食购销不畅年份的收储矛盾。

3.3 继续增加重点地区仓储设施能力

根据国务院总理李克强在2014年6月25日国务院常务会议上的部署，要创新投融资方式，引导社会资本积极参与仓储设施建设。以东北地区和南方稻谷产区为重点，“今明两年新建仓容1000亿斤”。支持主产区农民合作社、专业大户等建设有烘干设备的储粮设施。强化地方政府特别是销区责任，严格落实地方储备任务，2014年增加地方储备。督促销区按照不低于6个月市场供应量要求，确保粮食储备到位。

预计到2020年全国需要再新建仓容1亿t，维修改造提升功能仓容3亿t。要建立分级负责的粮食仓储设施建设和维护长效机制。中央财政重点支持主产区和产销平衡区的仓储设施建设和“危仓老库”维修改造，重点支持连接产销区的重大粮食物流通道和节点的设施建设,支持提高粮食库存监管水平和物流信息化水平的智慧粮库建设。主销区的设施建设和维修改造主要由地方财政负责。

3.4 增强粮食产地加工转化能力

化解当前粮食库存高、仓容缺口大的有效途径之一就是要加大粮食的产地加工转化能力。支持粮食主产区发展畜牧业，特别是东北地区每年“北粮南运”的粮食数量巨大，粮食运到南方大部分用于饲料加工，发展畜牧业，引导种粮农民实现种植、养殖一体化经营，集约化经营，提高粮食的综合利用效率和增值，促进可持续生态农业发展，增加农业经营收入。当前，在国内粮食市场出现阶段性、结构性过剩的情况下，应适度发展粮食精深加工，促进粮食产地加工增值，消化粮食主产区库存粮食，解决仓容爆满，储粮安全隐患问题。同时，粮食的精深加工还能带动地方经济发展，缓减地方政府财政压力。

3.5 畅通粮食物流通道

解决困扰我国多年的粮食物流通道不畅，包粮运输为主，效率低、成本高的问题的关键在于切实发挥好政府的宏观管理和组织引导作用。建立由国家上层机构统一协调各部委及粮食管理机构，建立和完善粮食行业协会对粮食仓储与运输企业的管理，形成以政府调控和市场调节为基础的粮食储运机制。以建设“北粮南运”大动脉为主目标，通过制定散粮火车入关返空运费政策为主要抓手，组织产销区粮食企业和中国铁路总公司，中储粮、中粮等大型粮食企业建立合理的组织形式和利益分配机制，鼓励产区战略装车点和销区战略卸车点、粮食集散地的建设，切实推进散粮火车入关运营。要充分发挥大型粮油加工企业，特别是饲料企业在衔接产销、畅通物流方面的作用，依托南方销区的大型加工企业建设“北粮南运”物流集散地和战略卸车点，能够较快形成开通散粮班列的条件。