亢霞

为进一步深入了解中央财政对产粮大县的支持情况，最近，我们对黑龙江省巴彦县、虎林市、海伦市等三个县市进行了实地调研，剖析了上述产粮大县市财政运行情况和存在的问题，提出了有关政策建议。

一、基本情况

黑龙江省是我国位置最北、纬度最高的省份，地处东北亚中心地带，与俄罗斯边界长3000多公里，是亚洲及太平洋地区通往俄罗斯和欧洲的重要通道。2010年，黑龙江省耕地面积2.3亿亩，人口3824万，粮食总产量达到1002.6亿斤，是我国粮食产量第二大省，也是粮食商品量第一大省，同时也是最大的粮食净调出省。近年来黑龙江省与国内粮食销区省份建立了较为稳定的粮食产销合作，为保证国内粮食市场供应和价格基本稳定，保障国家粮食安全发挥了积极作用。2005～2011年累计获得国家产粮大县奖励资金152.2亿元，占全国总投入的15%。全省近95%的县（市、区）获得了产粮大县奖励资金，为缓解县乡财政困难，调动县（市）政府抓好粮食生产的积极性发挥了积极作用。

（一）产粮大县的基本情况

巴彦县位于黑龙江省中部偏南，松嫩平原腹地，松花江中游北岸，全县辖10镇8乡、116个行政村，总人口70.6万人。耕地面积340万亩，其中有效灌溉面积仅占耕地面积的10%。2010年粮食产量达到43.6亿斤，商品粮每年以5亿斤的速度递增，三年商品粮总量达到75亿斤，占全省的5%，占全国的0.4%，全县

生产总值89亿元，财政收入收入为4.5亿元，三次产业结构为57:17:31。

虎林市地处三江平原腹地，全县辖7镇4乡、85个行政村，驻有6个国营农场和2个森工林业局，总人口31.2万人。耕地面积734万亩，2010年粮食总产达到334万吨，粮食商品率达90%以上。但是财政收入为3.1亿元，三次产业结构为54:19:27。

海伦市位于黑龙江省中部，辖23个乡镇、243个村，总人口84万，农业人口65万。2010年粮食总产38.12亿斤，产粮大县奖励资金累计投入2.9亿元。

（二）产粮大县奖励资金政策实施情况

为逐步缓解产粮大县财政困难，进一步调动地方政府重农抓粮的积极性，从2005年起中央财政开始对产粮大县实施奖励的政策措施。其奖励原则是中央财政对产粮大县(含县级市、区，下同)的奖励，坚持“测算到县、拨付到县”的原则。奖励因素及权重主要依据粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积作为奖励因素，同时该三个因素所占权重分别为50％、25％、25％而确定。2006年，在坚持存量与增量结合、激励与约束并重的原则，新增奖励资金主要依据近5年粮食商品量、产量、播种面积变化及增长因素进行测算分配，向粮食生产增长快的地区倾斜。同时对省（自治区、直辖市）为单位划分一、二、三类地区，中央财政分别实行奖励系数为0.2、0.5和1，并对既是产粮大县又是中央财政认定的财政困难县的，二类地区增加0.125、三类地区增加0.25系数的办法执行。2008年，对粮食产量或商品量特大的超级产粮县，中央财政实行同一的奖励系数办法，用新增资金追加奖励，即新增超级大县奖励资金不与财力困难县挂钩，不与省级财力状况挂钩。新增的奖励资金不再作为财力性补助，全部用于支持粮食、油料产业发展，重点用于贷款贴息、地方农业保险保费补助、流通设施改造、粮油精深加工与生产、支持粮油安全等方面的支出。而存量部分的奖励资金继续作为财力性转移支付，由县财政统筹安排，合理使用。地方财力困难缓解后，也要用于保障粮油安全等方面支出。

2011年，国家全部取消粮食风险基金主产区地方政府配套，进一步完善产粮（油）大县奖励制度，加大奖励力度，向商品粮调出量大、对国家粮食安全贡献突出的产粮大县倾斜，对调动地方政府抓粮的积极性起到了积极作用。

（三）产粮大县奖励资金及其使用情况

巴彦县从2005年开始获得国家产粮大县奖励资金2000万元，逐年呈现不断增加的态势，截至目前巴彦县累计获得国家产粮大县奖励资金共计32283万元。

从使用情况来看，随着国家对产粮大县投入的支持力度增加，用于粮食和农业生产的资金总额和比重都呈现明显的增长态势。2010年巴彦县用于教育职工工资占奖励资金的比重为41%，比2009年降低了22%；用于粮食流通和农田水利基础建设的比重增加到59%，绝对额比2009年增加了3593万元，对于提高当地粮食和农业综合生产能力，增强国家粮食安全保障能力发挥了重要作用。

海伦市累计获得国家产粮大县奖励资金28937亿元，在补充人员经费、教育经费后，全部以此用于节水灌溉、粮食仓储设施维修、水稻育秧大棚建设、基本农田深松征地等农业基础建设，进一步改善了粮食生产大县的粮食生产基础条件。

针对粮食仓储、加工、物流等设施陈旧老化、产能低下的情况，2010年虎林市利用2367万产粮大县奖励资金用于绿都集团粮食收储、烘干能力建设，使得大米产能提高10%，带动水稻种植基地3.6万亩。通过产业化龙头企业带动，直接促进了粮食增产、种粮农民增收。

二、产粮大县财政运行存在的主要问题

（一）产粮大县是财政穷县、经济弱县的局面仍未根本改变

作为传统粮食生产大县，巴彦县至今仍是经济发展的穷县。2010年巴彦县生产总值为89亿元，人均GDP为12606元，远低于全国人均GDP25575元水平，城镇化水平仅为23%，也远低于全国47%的比例。财政收支失衡严重，据统计，2010年，全县财政收入4.5亿元，县级债务近2亿元，乡级债务2.05亿元，村级债务3.057亿元。我们知道不同产业带来的财政收入是明显不同的，从巴彦县产业结构来看，三次产业比重为52:17:31，农业占县域经济的比重超过50%以上，二、三产业发展相对缓慢。一般来说，第二、三产业的单位GDP的税收贡献要超过第一产业，较高的一产比重是直接导致当地财政收入低下、经济发展落后的重要原因，特别是农村税费改革后，农业和农村经济作为“无税产业”在当地一门独大，不但影响了县域经济实力的积累速度，而且也消弭了非农产业对国民收入的贡献。

（二）现行国家财政投入资金分散，政策效果弱化

由于现行行政体制因素导致一些政府部门工作职能交叉、重叠，事权不清，客观上部门利益广泛存在（财政部门以外的一些部门掌握资金初次、二次分配权），以及人力有限、信息不对称等多种因素影响，资金使用分散、形成不了合力。另外，目前普遍存在政策目标多元，一段时间内或每年的政策同时确定多个目标。例如，2004～2010年中央1号文件分别以农民增收、提高农业综合生产能力、新农村建设、发展现代农业、农业基础设施建设、农业稳定发展、水利改革发展为主题，但大目标下又有若干子目标，政策呈多元化。虽然具体到每个职能部门，当年的工作目标也是发散的。就涉农资金而言，在调研中我们发现最突出的是涉农各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政涉农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用出现天女散花、交叉重复和条块分割。

（三）县级政府领导对粮食安全工作意愿不强，政绩考核隐性指挥

从我国的实际情况来看，县级政府是整个国家的基石，是完全政府，承担着除国防、外交等少数职能以外的全部职能，经济发展、维护稳定、社会管理、发展社会事业和提供公共服务等方面的职能全面而具体，如果没有相应的财源作为支撑，很难承担相应的职责。涉粮产业基本上是无税收投入，在地方财力紧张的情况下，县市领导更加注重支持能迅速增加地方收入、提升经济实力位次的工业项目和形象工程。但是，涉粮产业和国家粮食安全工作的主要事务在地方，表现为县级政府事权大，财权小，县市政府粮食工作的意愿不强、积极性不高。

从地方政府领导的考核指标来看，GDP和引进外资是考核地方政府政绩的两个硬指标。从调研座谈中，我们感到地方领导普遍存在重视招商引资、重视GDP，轻粮食安全的工作倾向。一些产粮大县对招商引资和发展工业的积极性十分高，并将招商引资作为政绩资本、激励机制和干部任用的重要指标，这种绩效考核的“指挥棒”对国家粮食安全战略极为不利。

（四）产粮大县奖励资金支持力度不大，补偿机制不活

产粮大县奖励资金对于粮食生产大县缓解财政困难、促进地方粮食生产发挥了至关重要的作用，但是对于传统粮食大县而言，由于农田水利、粮食流通收储设施等年久失修、老化严重、配套程度低、历史欠账多、抗灾能力弱，奖励资金无异于杯水车薪，靠天吃饭的问题始终没有得到有效解决，粮食安全保障的基础仍然十分脆弱。另一方面产粮大县利益补偿机制还不完善。例如虎林市每年自用粮食仅2.5亿斤，调出30亿斤，占上海粮食年消费量的1/2，可满足杭州1年的消费需求。在国家调控CPI对粮食实行低价战略的今天，产区粮食被销区以低成本、低代价的方式获取，而销区则利用有限的水土资源发展非农产业获取较高的地方收益，这种粮食安全的外部经济效应和“穷省补贴富省、穷人补贴富人”利益转移不公平和不合理性，加剧了地区之间经济发展的不平衡性。单一的补偿机制上无法完全平衡区域发展差异化，产粮大县发展粮食生产的内在动力不足。

三、政策建议

粮食安全始终是关系国计民生的头等大事，任何时候都不能放松，必须长抓不懈。为确保国家粮食安全，在稳定现有财政转移支付的基础上，完善办法、加大力度，切实增强产粮大县的财政的支持力度，并结合绩效考核、干部人事任用等多种措施建立粮食安全长效保障机制。

一是明确目标，提高国家支农资金政策效力。进一步明确和落实粮食发展目标，切实把中央强农举措不折不扣贯彻到基层，惠农政策不缩不减落实到农户，引导农民发展粮食生产。主产区要进一步提高粮食生产能力，为全国提供稳定的商品粮源。主销区和产销平衡区要确保稳定现有自给水平，坚决防止和纠正放松粮食生产、忽视粮食生产能力建设的倾向，巩固和提高粮食生产能力，加强产销衔接，完善粮食储备，提高保供稳价能力。在财政支农整合管理改革的基础上，不设立过多的新专项，逐步归并分散的小专项，做大专项资金。

二是创新机制，逐步探索建立主销区对粮食主产区的支持补偿。根据主销区从主产区购入、调入粮食的数量给予直接补偿金额的补偿方式。补偿金额与粮食数量直接挂钩，价格可以根据不同粮食品种国内和国际供求确定不同粮食品种的大体比价、粮食最低收购价格或协商确定目标价格。数量可以按照双方协商确定粮食调入与调出数量，并据确定补偿金额。同时，支持做大做强粮食产业链条，提高粮食安全综合保障能力，重点支持农业产业化龙头企业、农业专业化合作组织，构建农业组织与国际农业企业巨头抗衡。

三是突出重点，加大产粮大县可用财力支持力度。在保持产粮大县项目奖励不变或增长的基础上，再适当增加财力性奖励额度，帮助粮食主产区化解财政运行风险，加大民生和基本建设等方面的投入力度，解决好保障粮食安全与地方发展之间的矛盾。对县市经常性专项转移支付资金总量保持适度增长。对县市的经常性专项资金投入，由地方相关部门按照“基数＋适度增长”的要求，视财力情况和预算规定适度增长。

四是完善办法，加大对粮食安全投入支持。在稳定粮食直补等补贴的基础上，按照保障粮食安全、保护农民种田积极性、保证补贴核实与发放的公平公正公开和充分考虑基层实际、因地制宜、简便易行的基本原则，以“谁种粮，补贴谁，种粮多，补贴多”的核心，在减轻各环节工作难度、减少工作总量、提高补贴的准确性与及时性、降低工作成本的基础上，积极稳妥地改进完善惠农补贴政策。对新增粮食补贴资金的分配上，按照农民增产粮食和交售商品粮数量挂钩的方式对种粮农民进行补贴，切实发挥粮食补贴资金的政策效果。对粮食生产大县按照增产幅度、商品粮贡献了进行奖励或补贴，提高产粮大县扩大粮食再生产的能力和积极性，提高粮食安全的有效保障能力。

五是优化资源，整合国家各项财政资金措施。在国家层面，建议按照资金的类别归口管理，将支持农业生产类资金、农民补贴类资金、生态发展类资金归口一个司管理；将农村社会类资金、灾害救助类资金归口一个司管理。资金拨付上，建议由财政部为主导，在与项目主管部门协商一致后，采取因素法、公式法分配，由财政部归口管理司局办文转移支付到省市。必要时，扩大县市自主权，建立财权与事权相匹配机制，由县市政府统筹安排运用资金，用于项目建设和发展。

六是完善制度，加大政策绩效考核力度。合理界定在中央和地方事权的基础上，建立事权、财权和财力相匹配的财政支农管理体制。要完善财政支农资金整合激励制度，进一步加大省级、县级财政支农资金整合绩效考评力度，提高各级财政支农热情，加大财政支农资金投入力度。同时，也应建立健全财政支农资金监管机制。进一步完善财政支农资金监管法律法规，建立行政问责制。