亢霞 钟昱 于鸿基

欧盟在上个世纪90年代以前是国际上主要的农产品净进口地区，经过技术进步和一系列政策调整，到上世纪90年代之后实现了粮食的自给有余，并成为主要农畜产品的出口地区。截至2013年，欧盟农产品出口约占全球农产品出口总量的近20%。欧盟在扩大粮食供给方面取得的巨大成功很大程度上归因于其管理体制、粮食支持政策和市场干预政策的实施。尽管欧盟粮情与我国有较大的差异，但是其政策历程及其一些具体做法对我国粮食支持政策制定具有一定的启迪和借鉴。

一、欧盟粮食管理体制的简要介绍

欧盟对农业实行统一的政策和管理。上世纪60年代随着农业共同市场的建立，在许多重要领域里的农业政策转由欧共体负责制定，包括市场与价格政策、外贸政策及结构政策，各成员国必须遵守，以达到提高农业生产率、改善农民收入、稳定市场以及保证向消费者提供价廉物美的食物。

欧盟在各成员国设有相应的粮食补贴执行机构，其主要的职能，一是组织欧盟粮食补贴政策实施，对农户申请补贴进行监督检查；二是组织最低干预价收购活动，选择储粮点；三是对粮食市场的供求状况实施监控和调节；四是进行粮食统计和信息发布；五是审批粮食入市资格，对粮食品质进行监管，负责粮食出口许可等。

二、欧盟粮食支持政策的演变发展

为促进区域内粮食供求平衡和可持续发展，根据不同历史阶段的粮情和财政情况，欧盟对粮食采取了直接的价格干预、收入补贴以及质量安全等支持政策。从其粮食支持政策演变轨迹来看，主要经历了以下四个阶段。

1.1992年前，价格支持政策为主的阶段。欧共体农业和粮食支持政策主要是通过高粮食价格，刺激农民生产粮食和其他主要农产品的积极性，增加生产总量。到上世纪90年代中期，欧盟的粮食和主要农牧产品实现自给，并相继过剩，财政补贴的负担开始加重。为减轻对粮食等农牧产品补贴的重负，欧盟补贴政策的重点目标转向促进和支持扩大粮食等农牧产品出口领域。

2.1992～2002年，价格支持与收入支持双轨制阶段。1992年，CAP（欧盟共同农业政策）进行“MacSharry 改革”，于1995/1996年度全面实施。改革的目的是大幅降低价格支持的规模，增加对农户的直接支付力度，鼓励农民增加环境友好发展的投入。1999年通过的《欧盟2000年议程》就对农村发展问题给予了高度的关注，并将环保纳入农业支持政策范畴。这些措施对降低保护价格，恢复欧盟产品竞争力发挥了重要作用。

3.2003～2007年，收入支持为主、价格支持为辅阶段。2003年，CAP削减与生产直接相关的补贴，向对农民的收入支持转变。随着欧盟成员国扩大，新成员的农业补贴实施压力成为欧盟统一农业政策面临的挑战。在内外压力之下，欧盟调整价格政策，在价格支持政策发挥作用的同时，引入了与谷物生产面积补贴的脱钩，采取对生产者直接支付的改革措施。新的单一农场补助与其承担的环保、公共健康和动物福利条件和良好农业规范的义务相结合，根据农民的土地管理、环境保护、动物福利和食品安全标准情况，给予农户收入不同标准的支持补助。直接支付补助的主要，一是大幅度降低干预价格水平，将粮食价格用3年时间降低29%，接近国际市场水平；二是控制生产规模，实施耕地面积削减计划，冻结15%的粮食种植面积，对冻结的土地实行休耕补贴，补贴标准与面积补贴基本相同；三是收入支持，对冻结15%耕地面积的农业生产者，以不同地区平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴；四是强调可持续发展，例如以补贴鼓励保护环境，对35～45岁的青年到山区和条件差的地区从事农业开发项目给予补贴等。

4.2007年以后，增大了脱钩的收入补贴与生态环境补贴比重阶段。由MacSharry 改革出台的强制“休耕”政策自2008/2009年废除。2011年，提出了新的CAP改革方案，以寻求增强农业部门竞争力、促进创新、应对气候变化、支持就业和农村地区发展。伴随着2007～2013年法案结束，2014～2020年将启动新的支持条款，主要是鼓励当地生产、当地销售以及增加闲耕面积的支持等措施。从2014年起，还将取消每公顷300欧元的补贴条款，改为所有农民必须种植7%～8%的有机农作物种植补贴才给予补贴。此外，欧盟对于农场主投资农业的基础设施建筑费用补贴，农民自己承担75%，政府补贴25%。

三、欧盟粮食价格干预的政策措施

目前，欧盟粮食直接支付比例已经上升到92%，成为欧盟粮食支持政策的支柱。但是，价格干预体系仍是欧盟共同农业政策的核心与基石，欧盟主要的农产品都通过价格干预和与此相联系而获得保护与补贴。干预价格体系有参考价格、门槛价格和干预价格三种。参考价格是欧盟对农业生产者的指导价格,由部长理事会根据有关农产品在共同体市场上的最高价格确定,也是生产者价格浮动的最高上限。干预价格是农产品价格下浮的最低限度,当市场价格下降到干预价格以下时,市场管理组织将以干预价格无限制地收购农产品,以保证农产品价格不再下跌。因此,干预价格代表了欧盟内部市场有关农产品的最低价格,也是农民最低收入的保证。门槛价格是为防止国际市场价格变动对欧盟内部价格的影响，通过确定门槛价格以限制进口，因此，门槛价格即进口农产品的控制价格，它加上进口农产品在共同体内部的运费和装卸费后应大致等于欧盟对有关农产品确定的参考价格。为促进公平和透明，对市场价格和干预价格进行了明确的规定。一般情况下，粮食按照市场价格进行，但保留了特殊情况下采取干预价格的措施。

一是内部市场的公共干预措施。欧盟的公共干预的目的是要支持内部市场价格。前几年，公共干预措施允许以固定价格购进大量谷物，没有范围限制。目前，若出现严重市场波动，可以采用固定价格购进谷物，充当食品安全保护网，但是范围是有限的。从2010/2011年开始，干预期间只自动开启对普通小麦的干预。尽管硬粒小麦、大麦、玉米和高粱没有从干预的范围删除，但其定量限值设置为零。实施干预的时间，过去是由各成员国的收获季节而定，从2010/2011年起，所有成员国公共干预的时期为每年11月1日至次年5月31日。干预价格被定为101.31欧元/吨，成为了参考价格。同时，规定了以固定参考价买进普通小麦的最大数量为300万吨/年，如果超此上限，则需通过自动投标程序购进。当出售价格高于或等于参考价格（每吨101.31欧元）时，可在国内市场出售，否则不予销售。

二是进出口灵活干预的调控措施。进口方面主要使用进口许可、进口关税、关税配额等手段进行调控和干预，出口方面主要使用出口许可、出口退税、出口管制等。为应对大量进口大麦和低中优质小麦，欧盟从2003年开始采用关税配额。此外，为应对国际市场对欧盟市场供求的威胁，欧盟介入并适当采取举措。如2007年12月，国际市场谷物供应紧张，欧盟暂时中止主要谷物的进口关税。随后，该措施被授权延长到2008年7月市场形势最终好转，到2008年10月26日起重新恢复关税。在出口方面，谷物补贴的最高出口数量是2520万吨（补贴是23.4亿欧元）。同时，欧盟规定如果市场情形发生重大变化，可启动特殊的市场保障措施，对任何谷物进行干预。

三是谷物部门的农业担保基金。自2006/2007年起，对农民的直接支付与生产脱钩，公共存储的财务资金不再归特定部门。在2009～2010年，公共存储的财务支出再次增加，原因是库存卖出价格大大高于购买价格。

四、对我国粮食支持政策的启示与借鉴

从欧盟的粮食价格支持经验来看，尽管欧盟粮食政策市场化是其长期发展趋势和改革方向。但总体看，欧盟根据不同历史阶段的粮食供求情况，采取了以价格支持和收入支持为主的政策措施，目前主要实行通过减少市场干预，采用增加对农民的直接支付方式。其农业补贴较共同农业政策改革前下降了50%，支持和干预水平、结构呈现明显的变化，从面积补贴向特定作物补贴（如有机食品补助）和增加粮食质量安全的补贴政策转变。同时，价格干预的范围更加有限，干预的方式和条件更加严格。但欧盟的政策制定不是单纯以一种政策替代另外一种政策，而是不同政策措施的综合运用并不断调整的过程，如对粮食的价格扶持干预政策一直在延续。

我国在2004年推行了以种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴和最低收购价的“四补贴一支持”政策措施，建立了对粮食补贴和价格支持的政策体系雏形。党的十八届三中全会和今年中央1号文件明确提出了完善粮食等重要农产品价格形成机制，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益，并在新疆地区的棉花，东北三省和内蒙古的大豆启动目标价格补贴试点。这意味着我国粮食支持政策将面临进一步的改革和调整。在我国粮食支持政策调整中，借鉴欧盟经验，采取多元的粮食支持政策措施，具体有以下几个方面的建议。

一是建立综合的粮食价格支持政策制度。从欧盟经验看，既有与农民最低保护相衔接的收购干预价格，也有与市场价格相衔接的目标价格，同时还有与国际市场相衔接的门槛价格，三种价格之间形成了有机整体，是一个综合的价格支持体系。我国也应建立综合的粮食价格支持政策制度，要对最低收购价、临时收储价格进行全面梳理，而不是单一的目标价格。为此，需要进行全面的粮食价格改革，建立粮食最低收购价、目标价格、干预价格在内的综合价格政策制度。粮食最低收购价水平只反映粮食种植成本和浮动的成本，粮食目标价格水平体现对种粮农民的指导价格，粮食干预价格或称之为临时价格，为调节进出口和国家特定时期特殊保护政策措施。

二是整合和优化现有粮食补贴政策。在整合现有粮食生产补贴、流通补贴、消费者补贴支持和最低收购价、临时收储等政策措施的基础上，进一步优化粮食补贴政策措施。2014年我国农村领域改革的补贴政策高达50多项，涉粮补贴近30项，补贴金额不断创历史新高。补贴种类细化、项目增加本无可厚非，但是原有一些不合理的补贴已经成为“鸡肋”，如种粮农民直接补贴，从2004年到2014年每年仅151亿元，相比1070多亿的农资综合补贴仅占不足15%。从欧盟的经验来看，其对农业粮食的补贴经历了变更、取消等历史阶段。笔者认为，种粮农民直接补贴作为当年流通体制改革象征的历史使命已经完成，可以考虑取消。

三是建立以粮食目标价格为主、种粮农民收入补贴和生态环境补贴相结合的粮食支持政策体系。从当前我国公布目标价格政策目标来看，在目标价格的定价机制上，考虑了农民种粮成本、种粮收益的保障系数和综合了多种因素的市场价格，其政策目标试图达到保护农民种粮收益，并使目标价格与市场价格逐步接轨。

然而，从国际经验来看，这两种目标不可能同时实现。从我国粮食种植的成本要素看，种植成本大幅增加。以大豆为例，种子和化肥成本2012年比2004年分别增加了51%和97%。随着我国经济的发展，农村过去富裕的劳动力大部分已经得到转移，现在部分农村地区出现了“用工荒”，导致人工成本翻了两番。另一方面，替代人工的机械作业费用进一步上升，2004～2012年，租赁机械费用增加了1.86倍，成为继人工成本之后增加最快的成本之一。

因此，要保护种粮农民利益，目标价格需要向过去的最低收购价一样，通过不断提高底部来实现。从与市场价格差距的角度看，制定的目标价格可以高于市场价格也可以低于市场价格，克服了过去最低收购价只增不减的尴尬，国家财政的负担会减轻，有利于粮食流通市场化，但不能起到保护种粮农民利益的作用。因此，在粮食支持政策体系设计上，既要考虑对种粮农民保护的收入补贴，也要有针对市场价格波动的目标价格保障措施，避免因单一政策应对多元目标而导致现实操作困难。

此外，各种政策措施必须要有相应的财务资金、价量配合、贸易以及具体的细则措施等给予保障。